铁路领域未来的重大改革应该是铁路行业重组

　　几十年来，铁路一直实行政企合一的管理体制。铁道部既是规则制定者又是市场参与者，角色冲突严重，政府行为与企业行为混淆、中央事权与地方事权混淆、公益性与经营性建设混淆。铁道部的政府职能不到位，行业管理不得力；铁道部的企业职能过多、过细，影响了企业经营权利的落实和内在活力的发挥，铁路企业难以真正成为市场主体和法人实体，受追求经济效益和承担政府责任的双重目标牵制，难以做到真正自主经营、自负盈亏。铁路改革的滞后已经引发了一系列经济、社会、安全、综合运输体系建设甚至政治等方面的不利影响。此次实现政企分开，是中国铁路发展史上颇具里程碑意义的事件，对中国铁路业发展和综合交通运输体系建设将产生深远影响。同时，我们也要看到，政企分开，只是解决了政企不分的问题，并未解决铁路垄断的问题。

　　未来进一步深化铁路改革的实质，就是要改变铁路发展中不符合社会主义市场经济条件的规则，建立起符合社会主义市场经济要求的铁路运输管理体制，使铁路发展充满生机和活力，铁路运行安全高效，实现铁路经济效益和社会效益的统一，铁路又好又快发展，更好地满足经济社会发展对铁路的要求。

　　铁路政企分开完成之后，铁路领域未来的重大改革应该是铁路行业重组。

　　铁路行业重组分为两个层面，一是对整个铁路行业的重组，即明确铁路行业的产业组织结构，是继续保留中国铁路总公司一家，还是拆分成数家区域性铁路公司？或者对中国铁路总公司实施网运分离，组成路网公司与客、货运营公司？还是其他形式？二是在铁路行业重组后，要对微观经济主体——新构建的铁路运输企业实施现代公司制度改造。未来铁路行业重组的关键是，处理好铁路网络性、公司化、竞争性的关系，适应中国运输市场结构变化、能够引入竞争、走专业化等要求。应该说，现在对未来的铁路改革方案尚存很大争论，需要统筹考虑各方面因素，深入研究，集思广益，达成共识。

　　铁路改革需坚持几个原则：

　　一是有利于提高效率。未来进行铁路行业重组，要以降低整个铁路系统的运行成本，提升系统运输效率作为最基本的原则，也是衡量改革成功与否的重要标尺。

　　二是有利于促进发展。改革是为了促进铁路又好又快发展，有利于提升运输能力和持续发展能力，改善运输服务，提高运输安全保障，增加自主创新能力，改变铁路滞后于经济社会发展要求的局面。

　　三是有利于促进社会公平。铁路运输市场的进入自由、投资多元化以及市场主体的多样化是新形势的必然要求，改变其他国有资本、中小企业、地方政府以及民间资本难以进入铁路领域的局面，促进统一开放、公平公正、竞争有序的铁路运输市场建设。

　　四是坚持系统设计。铁路改革是一项系统工程，需要系统考虑、系统设计，科学确立铁路改革的总体目标和思路，统筹兼顾铁路与国家、铁路与其他运输方式、铁路行业自身内部等各项关系，统一规划，循序渐进，重点突破，积极稳妥，分步实施。这个原则是被国际经验所证明了的。国家发改委综合运输研究所运输管理研究室主任刘斌

　　铁路改革重点应解决供给不足

　　铁路改革方案究竟是选择“网运分离”还是“网运合一”？面对不同的改革方案，国家发改委综合运输研究所运输管理研究室主任刘斌认为，当前铁路体制改革的首要目标应先解决铁路发展问题，存量资产的改革需要服务于行业发展大局。

　　我国铁路改革的背景与欧美国家上一轮铁路体制改革的背景并不相同，铁路改革应先进行发展机制的调整，实行铁路管理体制的改革。

　　成本上涨过快致经营恶化

　　铁路债务问题是改革推进的原因之一，但并不是唯一的原因，铁路行业目前最主要的问题，是铁路体制已经制约铁路的长期发展。

　　当然，从经营考虑，铁路运输情况的确是持续恶化，特别是上一轮大规模基础设施投资之后，扩大了债务规模，债务规模增长速度变快，财务费用急剧提高，经营困难越来越大。

　　铁路运输经营情况一直在恶化？

　　从收入和支出结构来看，这些年来铁路运价涨幅非常快，但是成本上涨更快，导致铁路运输盈利空间在缩小。

　　铁路经营情况恶化并非主要是运价过低造成的，实际上，铁路运价上涨幅度并不慢。数据显示，铁路客运平均价格从2005年到2009年，价格上涨了30%。主要通过增加高票价客运比重实现的。货运价格总体上涨也很快。从1997年至2009年，货运价格、CPI和PPI分别上涨了1.92倍、1.20倍和1.13倍。一方面这与铁路货运价格起点较低有关；另一方面，2003年之前，CPI和PPI增幅很小，同时铁路货运价格仍然年均增长4%左右。

　　但是，比铁路运价上涨更快的是铁路运输成本的上涨，铁路运输成本平均每年涨幅12%左右。

　　盈利能力的下降也反映出垄断企业的特征，其成本上涨远高过其产品价格上涨。运输服务质量提高缓慢，控制成本，提高效益的激励不足，盈利能力持续下降，这也是一个必然的结果。

　　提高铁路运价只能对这些问题有所缓解，而不能从根本上解决，而且目前铁路运价上涨空间很有限。货运可以有一定的涨价空间，实际上，铁路运价的调整速度在加快，近来一两年就调整一次货运价格，调整频率已经不低；最近调整幅度也在扩大，但是已经受到了公路运价的压力，持续大幅度调整的难度也在增加，当然，提高运价以后，铁路运输收入会增加，但是会损害铁路低成本、低运价的核心竞争力；客运价格没有空间了，高铁运价已经接近民航，再涨价将会失去铁路自己的竞争力，也不符合我国的国情和广大乘客的实际情况。

　　铁路经营状况出现问题，要归因于铁路政企不分的特殊体制。从目前铁道部的角度来看，投资一些非经营性项目是正确的。但是有一个问题值得思考，铁道部的经营、财务是按照公司型运转的，却按照行政方式去支出。企业支出是通过盈利和负债去考虑投资的问题，存在财务自我约束，而行政性的支出，则是按照融资能力来考虑。由于铁路自身盈利能力不足，融资能力却很强，债务扩大不可避免。

　　铁路网络建设为主

　　欧洲和日本等国家在进行上一轮铁路体制改革时，也面临着比较严重的财务问题，但是当时这些国家的铁路网建设已经基本完成，其改革所面临的主要责任是如何提高运营效率，减少国家补贴。提高效率的最主要的方法就是引入竞争，所以这些国家的铁路体制改革方案的重点，就是如何在既有铁路资产中进行重新划分。

　　按照这个思路，欧洲和日本采取了“网运分离”的改革模式基本达到预期目的。美国并没有进行大规模的改革，美国到目前依旧采取“网运合一”的模式，但是客运公司可以获得财政补贴，并且美国政府要求所有的铁路网必须向客运公司开放路权。

　　但是对比我国和其他国家的铁路改革背景，我国铁路改革是否也需要提高效率？铁路改革目前最主要目标应该是如何更好地发展铁路，完成铁路网规划。

　　在提升效率和发展问题上，过去很长时间我国铁路改革过于关注效率问题。譬如过去改革中强调集中调度指挥、减少运输成本等。但在效率提升的背后，是铁路发展不足的现实。只有在铁路发展的情况下，铁路运输能力满足社会需求这个基本目标才能实现，在此基础上，讨论提高效率，才更有现实意义。

　　说到我国铁路体制改革，一个基本的定位就是，不能仅仅在提升效率的方面做文章，即铁路改革不应该将重点放在对铁路资产的划分上。现在业内将过多的精力放在探讨究竟是该选择“网运分离”模式还是“网运合一”的模式，这是不应该放在第一位的。

　　目前我国面临的是供给不足的问题，该如何发展里程、扩大投资。这需要解决两个问题：一是要改善投资环境，要构建一个公平公正透明的投资环境；二是铁路行业要有投资的吸引力，使各方面的资金都愿意进来。

　　所以从大的发展方向来看，铁路改革首先解决的不应该是资产划分，而是铁路管理体制的改革，铁路行业经营条件和行业管理如何改革的问题。

　　当然，提升铁路运输效率的确很重要，此前我们国家铁路部门在提升运输效率方面也的确做了很大努力，但是可以看到的结果是，铁路在提高效率的同时，是运输成本的大幅上涨。设备的使用效率提高了，经济效益并没有提高。

　　分类改革先行

　　铁路改革首先应该进行分类改革，即不是按照运营组织的需要来改，不是讨论是不是应该进行客货分离、或者干支分离，改革的核心问题是将路网进行市场服务网和普遍服务网分离。

　　而我们真正要改的是市场部分的网，即按照市场体系来建立这张网，要营造一个市场化的环境，要有一个规范的市场主体，明确的市场规则，并将投资予以开放。基本运输服务网，应按照公共基本服务来改。市场服务网和普遍服务网既不能对立，也不能完全甩掉其中之一。更不能完全混在一起。所谓市场化改革，就是把市场化部分从现在政企不分的状态中分离出来。如果与铁路发展的改革目标结合起来，那么从吸引投资，加快发展的要求下，经营性的新建项目就比较适合先行改革。

　　分类改革和资产存量改革的关系是什么？

　　分类改革是先给市场搭架子，然后在划分市场服务网后，再对资产存量进行改革。从我国目前的情况来看，既有铁路网络优势、成本优势比较明显，增量铁路如果引入社会资本，存在与存量铁路的竞争。分类改革中经营能力较强的铁路项目松绑，使其能够有一定的经济效益，调动市场资源发展铁路，也要重视既有铁路承担的一些开发性铁路任务，已经存在的一些普遍服务义务。协调好两者之间的关系。

　　分类改革后，铁路债务也可以尝试进行划分，即公共服务部分的债务国家可能相应的多承担一些，而市场服务部分的债务则由企业多承担。

　　目前铁路“政企不分”和“集中统一指挥”已经成为铁路发展的主要障碍。“集中统一”管理的确效率很高，但要看到，铁路运输效率高是指运输密度比较高，也就是铁路资产的使用效率高。而产能的使用率高，也反映出目前铁路供不应求。如果铁路运输能力有一定富余的时候，集中统一调度就没有必要。而铁路运输适度的产能过剩，留有预定的余地是符合大局的。

　　传统上，认为“集中统一”是铁路“高大半”特征的要求，即高度集中，大联动机，半军事化。但是我们从近现代企业制度发展历史来看，高度集中和大联动机的确是铁路的一个特征，但不是铁路独有的特征，它是现代化大工业发展的基本特征。随着现代企业制度发展，工业企业更多的开始采取扁平化、网络化等方式，而铁路的管理体制并没有改变。

铁路改革的重点是安全

　　中国铁路总公司的成立，翻开了铁路改革发展新的一页，铁路安全发展也面临新的形势新的要求。中国铁路总公司总经理盛光祖强调：“安全是铁路改革的首要条件和根本前提。铁路改革最大的考验就是能不能把住安全。一定要大力实施安全风险管理年，确保铁路运输安全！”

　　2011年年底，时任铁道部部长盛光祖提出，在铁路全面推行安全风险管理。一年多的实践证明，实施风险管理对于解决铁路安全问题有明显成效，全路运输安全持续稳定，实现了全年安全目标。

　　如果说，2012年是安全风险管理的全面铺开阶段，那么2013年就是安全风险管理的深入推进阶段。铁路网规模快速扩充、高速铁路大量投产运营，铁路运输安全面临着更大的困难和更多的挑战；实行铁路管理体制改革，加快推进市场化进程，迫切需要安全稳定的环境。实施安全风险管理年，就是要建立科学、系统、完善的安全风险管理体系，及时发现风险，切实控制消除风险，确保铁路运输安全稳定。

　　从“亡羊补牢”到“曲突徙薪”的理念转变——牢固树立安全风险意识，进一步增强推进安全风险管理的自觉性

　　风险伴随着人类生产活动的始终。安全风险管理，就是要做到对风险超前、敏锐地预判，让每名干部职工具备“观风识险”的意识和“防风避险”的本领。

　　安全风险是一种可能性，控制好了，会向正面方向发展，有利于安全工作的加强；控制不好，会向负面方向发展，可能引发事故。实施安全风险管理，就是要通过加强管理，有效掌控安全风险，使之导向安全。安全风险的可能性是由安全管理的功能所决定的，安全管理的功能强大、完备，风险向负面发展的可能性就小，反之风险向负面发展的可能性就大。推行安全风险管理，首要的是牢固树立安全风险意识，进一步增强推进安全风险管理的自觉性。

　　推行安全风险管理，就是要在现有工作基础上，更加深入地思考安全问题，特别是惯性问题重复发生的深层次原因，从管理入手，做到预防为主、关口前移，从源头上防控安全风险；要转变安全管理理念，从“亡羊补牢”式的事后处置，转变为“曲突徙薪”式的超前防范，通过发现风险、控制风险、消除风险，避免损失。

　　实施安全风险管理年，要进一步加强安全风险意识教育，引导干部职工深刻理解和正确把握铁路安全风险管理的本质、内涵和要求，把风险意识牢固根植于思想深处，增强推进安全风险管理、严格执行规章制度和作业标准的自觉性。

　　从“侧重治标”到“标本兼治”的方法转变——深化对“管理是主要的安全风险源”的认识，从源头上防范风险，提高风险管控能力

　　风险在哪里，最主要的风险又是什么？铁路系统多环节的作业过程都可能存在风险，无论哪个环节出了问题，对风险的防范不到位，都可能危及安全。

　　简化作业、间断望、漏检漏修、抢点施工、抢道越道、飞乘飞降……

　　这些问题是风险吗？当然是！但仅仅是问题的表现。深入分析这些安全风险的源头，我们应该认识到，管理基础薄弱，是导致安全风险的直接原因：职责不清、责任不明，造成“结合部”不协调、管理不到位；规章制度不科学、不合理，导致惯性问题重复发生；作业流程和作业标准不明确，管理人员与现场职工不知道应该怎么干，按什么流程干，干到什么标准等等。现场问题说到底是管理问题，管理问题说到底是干部问题。一句话：问题在现场、原因在管理、根子在干部。

　　实施安全风险管理年，就是要转变安全管理方法，从“侧重治标”到“标本兼治”，强化安全管理基础。要瞄准管理不规范、不及时、不到位这个最大的风险源，解剖分析现场发现的安全问题，特别是惯性问题重复发生的深层次原因，不但要紧盯问题抓管理，更要紧盯管理问题抓源头治理。

　　实施安全风险管理年，要进一步明确各层级安全管理职责、规范工作流程和作业标准，完善技术管理规程，完善铁路安全规章制度，全面夯实安全基础管理工作。

　　管理问题的核心是干部。铁路各级领导干部肩负着上情下达、指导一线的责任，把不住关键、盯不住一线，是无法胜任安全管理工作的。

　　实施安全风险管理年，要大力提升各级干部安全管理能力，加强对干部的考核，使干部认识到“不严格规范管理就是本岗位的最大安全风险源”，让广大职工认识到“不按标准作业就是本岗位最大的风险”，切实做到规范管理、标准作业。

　　从“头痛医头”到“辨证施治”的措施转变——深刻认识安全风险全系统性、全过程性和易发多变性，加强动态研判、过程控制和应急处置，提高安全管理水平

　　铁路是大联动机，设备联网、生产联动、作业联劳。钢铁巨龙风驰电掣奔驰的背后，是车机工电辆各系统、各专业、各工种、各岗位的协同动作。必须加强动态研判，实施有效的过程控制，确保铁路大动脉上的所有设备运转良好、人员步调一致、标准作业。

　　实施安全风险管理年，不仅要把握全过程、全系统的安全风险，更要突出防范易发多变性的安全风险，必须把握铁路安全风险特征，跳出“头痛医头”“脚痛医脚”的片面视角，实现综合分析、“辨证施治”的全面掌控。

　　铁路安全不允许有意外。安全风险防范就是要变“意料之外”为“意料之中”，把安全生产过程中出现的各种非正常情况，都作为安全风险因素，纳入风险管理，分系统、分层次、分岗位建立健全应急处置办法或预案，全力抓好落实。

　　要编织一张从铁路总公司、铁路局到站段疏而不漏的应急处置网络，覆盖路网延伸到的每个角落，“罩得住”任何影响安全的差错和所有非正常情况，及时化解各种风险。

　　实施安全风险管理年，要进一步健全完善简明实用、便于操作的快速响应制度，优化快速反应、资源共享、整体联动的应急处置预案；要理顺涵盖起复救援、善后处理、信息发布的事故调查处理程序，形成组织完善、装备齐全、分布合理、反应迅速的应急组织体系；更要加强应急演练，组织多系统、多工种、多场景的联合应急演练。一旦发生非正常情况，能够及时应急处置，有效控制安全风险。

　　从“要我安全”到“我要安全”的氛围转变——加强安全文化建设，坚持以人为本，以文化人，充分调动干部职工加强安全风险防控的积极性和主动性，实现铁路运输安全持续稳定、长治久安。

　　铁路改革的重点应该是打击贪污腐败

　　工人们日夜不停地干，车轮日夜不停地转，铁路却出现了亏损，难道不是咄咄怪事吗？这只能有一种解释：严重的贪污腐败造成了铁路严重亏损！将来进行的改革据说一是政企分开二是向社会融资。但是，如果铁路严重的贪污腐败不消除，即使将来政企分开了，融资成功了，那么结果还是亏损！所以，铁路改革的重点，应该是打击贪污腐败！